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2018年9月25日，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，部署全面实施预算绩效管理工作，气象部门迅速响应，积极开展部门整体支出绩效评价探索和研究，并在所属事业单位进行试点。A事业单位通过建立绩效评价指标体系、对照指标体系对单位整体支出绩效进行综合评价并撰写评价报告的方式进行了实践探索，取得了较好的效果，本文就其实践进行探讨，并总结了其为做好整体支出绩效评价工作而建立的保障机制。
一、引言
20世纪90年代末，我国陆续实施了部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”和政府收支分类等一系列预算管理体制改革，取得了很好的成效，增加了预算编制的规范性，提高了预算决策的科学性，强化了预算的约束性，提高了财政工作的管理水平。但是在实施过程中，仍然存在着诸如财政资源不足、投入不平衡，一些涉及面广、重要的事情缺乏足够的资金保障;已安排的财政项目，资金使用进度慢，支出效率不高;一些政府部门搞政绩工程，没有把钱用到最需要的地方，没有从长远来考虑事业的发展等问题。
为解决上述问题，我国在预算中逐步引入绩效评价，通过多年的摸索和试点积累了一定的经验，取得了一定的效果，主要体现在以下几个方面：①一些地区和部门通过探索建立了绩效指标评价体系，从而使绩效评价更加客观、科学和可信;②在设立绩效指标评价体系的同时，设立了较明细的评价标准，从而使评价更加公平公正;③建立了统一的公共绩效评价指标库，评价指标可直接从指标库中选取，从而使绩效评价更具有可操作性;④逐步提高了评价的效果和可信赖性，提高了绩效评价结果的使用性，从而较好地发挥了绩效评价的引导作用。
2018年9月25日，党中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(简称《意见》)，绩效预算作为现代财政体制的基础支撑之一，开启了财政作为国家治理基础支柱推进国家治理体系和治理能力现代化的新篇章。全面实施绩效预算管理是要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。其中，全方位的绩效预算管理则要求单位从以项目绩效评价为主向政策和部门整体支出绩效评价扩展。气象部门每年投入较大，产品是公共服务，关系国计民生，是我国较早实施绩效预算管理的试点单位。在全面实施绩效预算管理的进程中，气象部门正在推进扩展工作，从项目绩效评价逐步试点事业单位部门整体支出绩效评价，从而实现气象资源的优化，提高预算产出效益，提升事业发展运行效率。
二、部门整体支出绩效评价的开展路径
对部门整体支出绩效进行评价，首先是建立绩效评价指标体系，包括设置合理的绩效评价指标，确定恰当的指标权重，明确各项指标的评价标准，同时也需要指明数据来源。其次，根据指标体系对单位年度整体支出绩效进行综合评价，通过访谈、查阅相关资料、现场考察、用户满意度调查等多种形式，对每项指标根据完成情况进行评价打分并撰写部门整体支出绩效评价报告。
(一)建立绩效评价指标体系
加强绩效评价指标体系建设，要合理应用管理工具，科学设置绩效评价指标和指标权重，提高整体支出预算绩效评价的公信力和科学性。
1.设置合理的绩效指标
设置绩效评价指标要适中，不能设得太低，太低了不需要经过任何努力就可以实现;也不能设得太高，设置得过高无法实现，会影响积极性。设置合理的绩效指标，一般遵循以下原则：明晰性原则、战略性原则、全面性原则、导向性原则。
2.确定恰当的指标权重
指标权重可以反映该指标在整个评价体系中的重要程度，权重的选择直接影响评价结果，确定指标权重一般遵循重要性原则、相关性原则、经济性原则、可比性原则。确定指标权重的方法比较多，其中比较常用的方法是根据专家的经验对指标体系中的各项指标重要程度做出判断，专家包括行业专家、财务专家、预算管理专家等。此外还可以采用德尔菲法(Delphi)和层次分析法(AHP)。
3.明确评价标准
评价标准是衡量整体支出绩效目标完成程度的尺度，评价标准的取值，最终会影响评价结果的高低优劣。评价标准分为定性标准和定量标准，在评价中可以单独使用，也可以结合使用。在绩效评价标准的选择上，评价组兼顾单位业务的特征，具体问题具体分析，建立与之相适应的准则，根据实际情况确定符合事业发展实际的绩效指标评价标准。
(二)评价整体绩效支出
年度结束后，评价主体应积极组织制定总体评价方案，收集整理审核相关资料，进行现场访谈和考察，对照评价指标体系，逐项进行考核和打分，确定考核等级，剖析存在的问题，形成整体支出绩效评价结论。对部门整体支出进行绩效评价，评价主体可以是自己，也可以是聘请的独立第三方机构。对于评价主体为自己的情况，由于其既当运动员又当裁判员，无法保证绩效评价的客观性，为保证评价质量，可以进行审计或者由上级单位进行抽查。
三、A事业单位绩效评价实践
(一)指标体系设置
A单位绩效评价指标体系在遵循上述原则基础上，根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》，引入平衡计分卡的绩效评价思想设立相关评价指标，最终确定投入管理、过程管理、职责履行和履职效益等4项一级指标，16项二级指标，56项三级指标，68项四级指标，满分100分。根据各项指标在A单位整体工作中的作用和地位，采用德尔菲法经过专家讨论确定其权重。①投入管理(12分)。主要评价部门工作目标设定、职能配置和资源配置等情况，包括对A单位中长期规划目标、年度目标设定，单位内设机构职能配置，单位人力资源、预算资金、资产配置等情况的评价。②过程管理(20分)。主要评价部门预算管理水平;收支管理状况;资产管理状况;业务管理水平。③履职产出(52分)。主要评价部门各项工作任务完成情况以及可持续发展情况，包括核心业务水平;气象基础能力建设;信息化建设;深化气象服务体制、业务科技体制、行政管理体制等体制机制改革情况;气象科技和人才对部门发展的支撑情况。④履职效益(16分)。主要评价部门对社会经济发展、生态环境、人民生命财产等国民经济影响水平;国际影响力;社会公众、科研用户、行业用户、企业和社会组织的满意度以及外部监督部门对气象部门依法行政情况的评价。详细指标体系见表1。
(二)绩效评价过程
评价实施阶段，评价组通过访谈、查阅资料、现场调研、满意度调查、专家评议等形式，对照评价体系中各项指标解释和评分规则进行打分，最后根据打分情况汇总总体得分，A单位整体支出绩效评价综合得分为92.04分(见表2)。
从评价结果看，A事业单位能够较好地履行职能，专业业务能力水平提升明显，对社会的积极影响逐渐显现和扩大，部门整体支出绩效情况良好，但需要进一步加快关键核心技术的克难攻关进程以破解支撑业务发展瓶颈，进一步加强专业人才队伍建设以保障事业可持续发展，进一步提高资产资金管理水平以促进部门支出绩效持续改善。
评价报告阶段，项目组对照绩效指标，结合评价意见，对部门整体支出绩效进行综合评价，撰写评价报告，形成整体支出绩效评价意见。评价报告从部门整体支出情况，预算资金投入、完成部门职责、生产任务、产出及效果匹配性等方面，客观公正地评价工作业绩，实事求是地考量资金配置效率。
(三)评价结果应用
A事业单位的上级预算主管部门一直以来非常重视绩效评价结果的运用，主要应用方向为对下属单位工作考核和预算资金安排两个方面。
(1)将考核结果作为班子业绩考核的重要因素，部门整体支出绩效评价指标很全面，既有投入又有过程、产出、效益指标，既有定量指标也有定性指标，能够客观反映一个单位的总体管理水平和业务能力。
(2)与下一年度预算资金的安排挂钩。通过绩效评价，考核资金使用的效率和效果，将整体支出绩效评价结果与预算资金安排挂钩，对于考核优秀的单位在资金安排上给予倾斜，对于整体支出绩效评价差的单位，在资金安排上给予核减。通过核减或拒绝无效投入，会促使资金流向需要的方向，从而提高资金投入的效果和效率。
气象部门在A事业单位进行了部门整体支出绩效评价试点，从试点情况看能够产生预期的效果，下一步将推广至所属事业单位，加强预算的绩效管理，提高资金的使用效率和效果。
(四)A事业单位绩效评价实践的特点
绩效评价的效果在很大程度上取决于绩效评价指标的选择，在气象部门的绩效评价指标选择上，充分考虑了A事业单位的业务特点，因此从评价的实际效果来看，A事业单位整体支出绩效评价是客观公正的，能够从经济性、效益性、效率性等方面体现单位的整体情况。
1.指标设计充分体现了A事业单位的业务特点
气象部门专业性极强，因此在设计绩效评价指标时，充分体现了A事业单位的业务特点，特别是在履职产出指标中更是包含了数值预报、天气预报、专业气象服务、气象信息化和业务系统平台和可持续发展五个二级指标，在确定指标权重时，达到了52%，充分体现了对业务考核的重视。
2.指标设计与A事业单位的发展战略密切相关
A事业单位整体支出绩效评价指标包括投入管理、过程管理、履职产出和履职效益四个方面，充分参考了平衡计分卡原理，从财务维度、内部控制维度、学习和成长维度、顾客维度四个方面进行指标设计，将单位的愿景和战略转化为具体目标和行动，使单位能够充分利用有效的资源更好地为社会服务，为社会公众提供更高质量的产品。
3.指标设计充分考虑了A事业单位的公众性质
A事业单位的性质决定了其产品的属性是公共产品，这种产品比较难度量。因此在进行指标设计时充分考虑了产品属性，在设计履职效益指标时，注重社会效益指标要大于经济效益指标，同时也设置了服务满意度指标。
四、气象部门整体支出绩效评价典型实践的启示
气象部门计划在A事业单位试点的基础上全面展开，由于气象部门是全国垂直管理，下属单位具有一定的同质性，A单位的实践经验可以复制到其他单位，给气象部门整体支出绩效评价工作带来丰富启示。
(一)营造良好绩效管理工作环境
长期以来，预算“重申请、轻执行”，绩效理念缺失，绩效评价应付了事等现象在一些单位预算管理工作中普遍存在，极大影响了财政资金资源配置效果的充分发挥。气象部门领导充分认识到部门整体支出绩效评价工作的重要性，成立部门绩效预算管理工作领导小组，明确相关工作职责，形成上下联动，协调有力的工作机制。同时加大宣传力度，树立“用钱必问效，无效必问责”的意识，将绩效预算管理转化为每个人的自觉行动，从而有效推动绩效预算改革。
(二)建立合理的绩效评价管理制度
为了确保气象部门及所属单位绩效预算管理工作的有效落实，气象部门做好顶层设计，制定较为合理的内部规章制度，让绩效评价工作能够很好地落地实施。制定气象部门整体支出绩效预算管理办法，从进行整体支出绩效管理总体要求、绩效目标管理、绩效监控、绩效评价、监督使用等方面进行规范，使内部绩效评价工作开展有根据，工作有顺序，评价有效果，结果有运用，从而为做好气象部门整体支出预算绩效管理工作打下坚实基础。
(三)全面推进信息化建设
气象部门一直积极推进信息化建设，开发或改进相关信息系统，增强预算执行和绩效管理手段，实时通过信息系统实现对绩效目标进行监控和预算执行分析，通过科学的统计分析方法，转换成及时有效的决策信息基础，做到高效准确的动态监控，及时了解和督促绩效目标有效完成。
(四)充分应用绩效结果
气象部门为确保绩效评价工作不流于形式，一直将预算绩效评价作为改进预算管理、提高工作效率和效果的重要抓手。目前全面预算绩效评价工作正在逐步展开，不断加强评价结果的运用，尤其体现在评价结果的约束力上，评价结果应纳入单位领导班子的考核体系中，同时与预算安排进行挂钩。
(五)配备合格的评价人员
预算制度改革后，对预算人员的业务能力和素质提出了更高的要求，气象部门逐步提升预算管理工作人员的绩效预算管理业务能力，通过加强专业培训，不断更新其专业知识和绩效预算理念，广泛交流，增强预算人员的专业胜任能力。
五、结语
我国绩效预算的发展经历了绩效评价阶段、全过程预算绩效管理阶段、全面预算绩效管理阶段，是一个循序渐进的过程。气象部门的绩效预算同样也经历了相同的过程，整体支出绩效评价试点取得了较好的效果，将在此基础上总结完善，并扩大推广范围。评价指标的选择至关重要，各单位具有同质性的同时也存在一定差别，因此在指标设计上总的方向是一致的，但是也需要考虑单位具体情况，这样实施才能取得好的效果。同时，评价指标也需要不断完善和修正，在具体实践中要不断总结完善，更好地实施全面预算绩效管理，解决当前“人们日益增长的美好生活需求与不平衡不充分发展之间的矛盾”，提高资金使用的效率和效果。
参考文献：
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[4]过剑飞.绩效预算：浦东政府治理模式的新视角[M].北京：中国财政经济出版社，2008.
(作者单位：熊毅，中国气象局;陈凯，北京国家会计学院)
来源：《中国总会计师》杂志
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