qq名字网舆论监督的作用
周俊，中国人民大学新闻学院副教授，中国人民大学新闻与社会发展研究中心网络舆情研究所所长。
本文为中国人民大学团队培育计划“网络社会情绪疏导机制研究”（15XNQ0242）的成果之一。
一
引言
自从舆论监督在中国共产党的十三大报告中首次出现后，党的十四大、十五大、十六大、十七大、十八大一直在强调舆论监督。在党的十九大上，习近平所作的报告将舆论监督赋予了新的涵义。在这个过程中，我国学界主要从历史、社会和政治三个维度对舆论监督进行研究。
当下我国进入中国特色社会主义新时代，习近平作了一系列关于舆论监督的重要论述。这些论述涉及的层面广泛，但并不是一蹴而就的，而是在历史传承的基础上，为了适应社会发展和新媒体环境，在政治上对舆论监督提出了创新性的理解。因此，对于新时代的舆论监督的内涵、功能和要求的研究不能孤立地引述习近平的重要论述，这容易陷入语录式研究的窠臼。
本文试图从历史维度廓清舆论监督内涵的新变化、从社会维度探讨舆论监督的新功能，从政治维度分析舆论监督的新要求，希冀丰富马克思主义新闻观关于舆论监督的理论探索，在理念上促进新时代舆论监督的实践。
二
历史维度上的舆论监督内涵：
舆论监督理念的形成与发展
马克思在论述舆论对社会进行普遍的监督时，虽然没有明确提出“舆论监督”这一概念，但是其相关论述已成为后来中国共产党舆论监督理念和实践的理论来源。
（一）马克思和恩格斯关于报刊监督的论述
马克思在谈到舆论监督相关问题时，大多是从报刊的监督功能来论述的，主要包括以下思想。
第一，报刊是“人民精神的眼睛”。这是马克思为反对书报检查制度而撰写的文章《第六届莱茵省议会的辩论——关于新闻出版自由和公布等级会议辩论情况的辩论》中的比喻：“自由报刊是人民精神的无处不在的警惕之眼，是人民自我信任的体现，是把个人同国家和世界连结起来的生动的纽带；是使物质斗争升华为精神斗争，并且把斗争的粗糙物质形式观念化的一种获得体现的文化。自由报刊是人民在自己面前的毫无顾虑的忏悔，大家知道，坦白的力量是可以使人得救的。自由报刊是人民用来观察自己的一面精神上的镜子，而自我审视是智慧的首要条件。”（马克思，恩格斯，1995：179）代表人民精神的自由报刊就像眼睛之于人体一样须臾不可或缺。在这里，“眼睛”的内涵具有“外察”和“内省”两重含义。首先，报纸作为可以公开发表意见的交往媒介，以洞察社会为要务的监督职能自然成为一种由它的工作特征引申出来的职责。另一方面，马克思认为自由报刊对于人民具有自我教育的“镜鉴”作用，它是人民用来自我审视的一面精神上的镜子，能够促进人民的自我思考和对国家发展的自觉参与。在这个层面上，“眼睛”的比喻体现出一种以内省为基础的新教忏悔意识，具有某种神圣性（张勇锋，2012）。
第二，监督是“报刊的首要职责”。1859年，当时德国最大的报纸《总汇报》揭露了德国一个自然科学家充当法国皇帝波拿巴三世的密探，尽管该报政治观点上是马克思的对手，马克思仍致信该报编辑，写道：“当《总汇报》履行在我看来是报刊的首要职责，即揭发招摇撞骗的职责时，决不会妨碍我尽力帮助它。”（马克思，恩格斯，1964：755）恩格斯在为《新莱茵报》辩护时也指出，在出版自由完全被取消的情况下，“报刊怎么能够履行自己的首要职责——保护公民不受官员逞凶肆虐之害。”（马克思，恩格斯，1961：280）马克思和恩格斯这里强调的报刊首要职责，主要是指那些具有权力的机构或人在危害人民时，报刊要及时通过新闻报道将他们揭露，以起到监督的作用。马克思将这种职责归结在“报刊的使命”中（马克思，恩格斯，1961：275），对社会状况进行监督，尤其是令人不满意的部分，以及对权力组织和公众人物的监督。
第三，报刊可以监督官员和公众人物。1848年，普鲁士科隆市最高检察官、普鲁士国民议会议员茨魏费尔起诉《新莱茵报》，理由是该报侮辱了他。作为主编的马克思对此反驳：“我们只登载了一条消息，并且如我们自己所指出的，这条消息是以我们从可靠方面得到的传闻为根据的。但是要知道，报刊不仅有权利而且有义务严密地监督人民代表先生们的活动。”（马克思，恩格斯，1958：203）这里的人民代表指的就是议员。报刊不仅可以监督议员等官员，马克思还认为“报刊有权冒犯作家、政治家、演员以及其他公众人物。”（马克思，恩格斯，2006：348）这样的观点现已在世界范围达成共识，官员和公众人物不同于一般的民众，拥有一定的公权力、公共资源或公共影响力，其行为若涉及公共利益，那么就应该被置于新闻媒体的监督之中，同时其名誉权和隐私权也要部分让渡。
第四，报刊监督是“恶魔似的风暴”。1859年，马克思将他的著作《政治经济学批判》第1册手稿寄往普鲁士一家出版社，他告诉友人：“我想，普鲁士政府为了它本身的利益不致于对我的手稿采取不正确的做法。否则，我就在伦敦的报纸（《泰晤士报》等等）上掀起一场恶魔似的风暴。”（马克思，恩格斯，1972a：555）这里的比喻是强调报刊监督所产生的社会影响力。
（二）马克思、恩格斯、列宁等关于党内监督的论述
马克思和恩格斯不仅要求一般报刊对社会进行监督，也要求党的刊物对党组织和领导人进行批评。恩格斯明确指出：“要使人民不要过分客气地对待党内的官吏——自己的仆人，不要再总是把他们当作完美无缺的官僚,百依百顺地服从他们,而不进行批评。”（马克思，恩格斯，1972b：33）“批评是工人运动的生命的要素，工人运动本身怎么能避免批评，想要禁止争论呢？难道我们要求别人给自己以言论自由，仅仅是为了在我们自己的队伍中又消灭言论自由吗？”（马克思，恩格斯，1971：324）列宁同样强调对于党员的监督：
对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种能起生物学上所谓“适者生存”作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的“自然选择”作用，能保证每个活动家最后都“各得其所”，担负起最适合他能力的工作，亲自尝到自己所犯错误的一切后果，并在人家面前证明自己能够认识错误和避免错误（列宁，1995：417-418）。
德国共产党创始人之一的卢森堡（1981：80）在革命实践中提出对党的机关的活动实行公开监督：“绝对公开的监督是必不可少的，否则交换经验就只限于新政府的官员的排他的圈子之内，腐化不可避免。社会主义的实践要求在几个世纪以来资产阶级的阶级统治下已经退化的群众在精神上彻底转变。”
（三）中国共产党关于舆论监督的理论与实践
“舆论监督”作为一个词汇，最早并不起源于中国共产党及其领导人的论述中。1909年12月8日，《大公报》刊登的社论《现政府与责任内阁》最早使用了“舆论监督”这一新词汇表达出“运用舆论监督政府机关”的观念。随后《国风报》使用的“舆论监督”一词，监督对象和内容均有扩大，均表达出“运用舆论手段对国家机关、国家机关工作人员进行监督”的观念。民国时期，“舆论监督”观念发生了资产阶级和无产阶级的分野。民国新闻界肩负起“代表舆论监督政府”职责，资产阶级“舆论监督”观念有所发展，也使得“舆论监督”一词在《大公报》《东方杂志》《申报》《新民报》等报刊上相继出现。随着中国共产党的成立和壮大，无产阶级“舆论监督”观念兴起。延安《解放日报》和晋冀鲁豫《人民日报》先后使用了“舆论监督”一词，表达出“通过群众舆论对坏人坏事或不良社会现象开展批评进行监督”的意涵。同时期，另一个更有利于全党推广和更易于为群众理解和接受的概念“报纸批评”开始出现，并在新中国前30年得到普通的使用（邓绍根，2019）。
“舆论监督”正式出现在党的文件中，是在1987年党的十三大报告中。报告指出：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增强对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争。”这段话对传媒的舆论监督给予了肯定与支持。后来党的十四大、十五大、十六大、十七大、十八大、十九大报告中均使用了“舆论监督”的概念。十四大报告提出：“重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下。”十五大报告要求：“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。”十六大报告强调：“加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。”十七大报告则提出：“落实党内监督条例，发挥好舆论监督作用，增强舆论监督合力和实效”。十八大报告提出四种监督和权力的制约：“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。
习近平所作的十九大报告对舆论监督赋予了崭新的涵义，将舆论监督纳入“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”（新华网，2017年10月28日）这是在报告第十三部分“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”之下第七点“健全党和国家监督体系”的最后三句话，是对“健全党和国家监督体系”任务的概括。而舆论监督属于“从严治党”的一部分，不再仅仅是简单的媒体（包括网络）自身职能。舆论监督的对象是党各方面的工作，目的是提高党的执政能力和领导水平。在这个意义上，舆论监督成为党和国家监督体系的重要组成部分。十九大报告关于“舆论监督”有了最新的论述角度，不仅提及的监督种类是最全面的（共六种），更为重要的是，强调所有的监督形式和种类都要在党的统一指挥下，全面覆盖，权威高效（陈力丹，2018：189-190）。
面对新媒体的兴起，党中央和习近平与时俱进地提出了“互联网监督”的新概念。2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该《决定》提出要“健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。”（人民网，2013年11月15日）这里需要说明的是，由于舆论监督是在传统媒体盛行时提出的，一般而言，狭义的舆论监督是党媒新闻工作者作为主体的监督，所以，该《决定》的表述是将狭义的舆论监督和互联网监督并列。
2014年1月14日，习近平在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话中提出要“发挥舆论监督包括互联网监督作用。”（人民网，2017年1月24日a）2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上再次强调，“要把权力关进制度的笼子里，一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督作用。”（人民网，2016年4月25日）这里的互联网监督是包含在舆论监督中的，也就是说，现在的舆论监督除了有来自党媒新闻工作者的监督，也有来自互联网人民群众的监督。习近平对于互联网监督的理解丰富了当下舆论监督的主体范围。随着传统媒体与新媒体的融合，互联网监督也已成为群众监督的一个主要方式。
三
社会维度上舆论监督在新时代的功能
在中国特色社会主义进入新时代的今天，舆论监督的功能已经不再局限于马克思所处时代的报刊监督以及我国党报曾经盛行的报纸批评范畴，而是响应时代的最新发展和变化，具有了崭新的功能。
（一）舆论监督是定国安邦的大事之一，属于新闻工作者的职责和使命
在2016年2月19日召开的党的新闻舆论工作座谈会上，习近平提出了新时代党的新闻舆论工作的职责和使命的“48字方针”：“高举旗帜、引领导向，围绕中心、服务大局，团结人民、鼓舞士气，成风化人、凝心聚力，澄清谬误、明辨是非，联接中外、沟通世界。”（中共中央宣传部新闻局，2016：5-6）并且他明确要求“新闻媒体要直面工作中存在的问题，直面社会丑恶现象，激浊扬清、针砭时弊。”（习近平，2016年2月20日）这里的“澄清谬误、明辨是非”“激浊扬清、针砭时弊”的方针和要求与舆论监督密切相关。新闻媒体既要批评曝光社会弊端负面现象，又要宣传表扬社会正面人物和事迹，促进我国社会的发展。
习近平指出“党的新闻舆论工作是党的一项重要工作，是治国理政、定国安邦的大事”（中共中央宣传部新闻局，2016：1-2），“做好党的新闻舆论工作，事关旗帜和道路，事关贯彻落实党的理论和路线方针政策，事关顺利推进党和国家各项事业，事关全党全国各族人民凝聚力和向心力，事关党和国家前途命运。”（中共中央宣传部新闻局，2016：5）舆论监督是我国新闻舆论工作的重要组成部分，新闻工作者不仅要将舆论监督当作自己的职责和使命，也要将舆论监督视为治国理政和定国安邦的大事。
（二）舆论监督有助于完善权力监督体系，促进党风廉政建设
早在1985年，时任河北正定县委书记的习近平（2015：205）在全县乡镇和县直属企事业单位整党动员大会上谈到党内的几个主要问题时说：“个别党员领导干部把自己凌驾于组织之上……把自己主管的单位变成自己任意支配的领地，一意孤行，称王称霸。这些人当然更谈不上接受党组织和群众的批评监督。”习近平2015年5月18日在中央统战工作会议上提到当年毛泽东与黄炎培的“窑洞对”，从历史周期律的角度指出一些领导干部不接受监督的危害：
我常常提及毛泽东同志和黄炎培先生在延安的“窑洞对”。当年“窑洞对”的问题已经彻底解决了吗？一些领导干部怕监督、不愿意被监督，觉得老是有人监督不自在、干事不方便。古人说：“距谏者塞，专己者孤。”如果把监督当成挑刺儿，或者当成摆设，就听不到真话、看不到真相，有了失误、犯了错误也浑然不知，那是十分危险的（人民网，2017年1月24日b）。
在2016年4月19日举行的网络安全和信息化工作座谈会上，习近平（2016年2月20日）进一步阐述了舆论监督与权力制约的关系：“要把权力关进制度的笼子里，一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督作用。”习近平认为加强党的建设，要加强舆论监督，通过对典型案例进行曝光剖析，发挥警示作用，为全面从严治党营造良好的舆论氛围（中共中央文献研究室，2016：217）。十八大报告开始将舆论监督与其他监督形式并列，并且在使用“加强”舆论监督这样的表述，以往一般使用“发挥”舆论监督的表述。到了十九大，习近平在报告中明确提出建立健全党内和国家的监督体系，更是将舆论监督放在国家监督和党内监督的重要位置。舆论监督要贯穿于党和国家的监督体系中，与国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督一起发挥合力，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这是习近平对马克思、恩格斯、列宁等党内监督思想的继承和创新。
（三）舆论监督有助于公民监督权利的实现，促进民主政治建设
1989年时任福建宁德地委书记的习近平（2014：65）在《把握好新闻工作的基点》一文中，就明确提出了舆论监督在加强民主政治建设方面的重要作用：“舆论监督是加强党的建设和民主政治建设的重要内容”，“是最经常、公开、广泛的一种监督方式”，可以让“腐败现象暴露在光天化日之下”。2018年，习近平在十九届中央纪委二次全会上发表讲话时强调，“要积极畅通人民群众建言献策和批评监督渠道，充分发挥群众监督、舆论监督作用。”（人民网，2018年1月12日）
对于人民群众对国家机关和国家工作人员的监督，《中华人民共和国宪法》“第二章公民的基本权利和义务”第四十一条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”为了保障宪法赋予公民的这项监督权利，中国共产党进一步提出保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权的理念。
2006年，党的十六届六中全会围绕完善民主权利保障制度这一主题，提出推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，强调以保障人民“四权”为着眼点推进制度建设。2007年，党的十七大报告指出要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。党的十八大报告指出，要健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。党的十八届四中全会将保障权利作为法治建设的支撑，对保障人民“四权”作了进一步部署。2017年，人民“四权”在党的十九大报告中得到了进一步强调，并延伸到了“巩固基层政权，完善基层民主制度”领域（王金霞，2018年1月22日）。
舆论监督与人民群众有着密不可分的联系。在传统媒体时代，人民群众进行舆论监督，一般是通过报纸、广播、电视等媒体来表达，但是传统媒体因为运行机制的限制，难以满足群众经常性的舆论监督，因此在大多数情况下，群众行使舆论监督的权利是由新闻媒体代行的，舆论监督的主体是人民，人民是通过传媒对社会生活进行监督的。而今天在互联网上，人民有了自己直接发表意见的平台，可以直接参与到舆论监督中。互联网发展成为舆论监督的重要平台，形成互联网监督的新形式。人民群众每天使用的各类新媒体、自媒体成为舆论监督的一支重要力量。舆论监督有赖于、受制于人民民主。人民民主得以扩大，则舆论监督可望兴；人民民主无以扩大，则舆论监督必定衰。而正常、健康、持续的舆论监督，本身就是人民民主的体现，也必将进一步推动民主政治建设，并推动党的执政能力建设（丁柏铨，2008）。
四
政治维度对舆论监督的要求：
“开、好、管”的新内涵
我国党报在建国后很长一段时间，对于舆论监督的实践是通过报纸批评来进行的。毛泽东重视报纸批评工作，提出了“开、好、管”三字方针。1954年4月，毛泽东对胡乔木等人谈到《人民日报》的报纸批评时指出：
要实行“开、好、管”的三字方针。开，就是要开展批评。不开展批评，害怕批评、压制批评，是不对的。好，就是开展得好。批评要正确，要对人民有利，不能乱批一阵。什么事应指名批评，什么事不应指名，要经过研究。管，就是把这件事管起来。这是根本的关键，党委不管，批评就开展不起来，开也开不好（毛泽东，1983：177）。
根据毛泽东的批示，1954年5月，中宣部发出《党委要大力支持报纸开展批评与自我批评》的通知。同月，中共中央召开第二次全国宣传工作会议，时任中宣部部长习仲勋做了主报告和总结发言。1954年7月17日，中共中央做出《关于改进报纸工作的决议》。此后，毛泽东提出的这三个字被新闻界广泛知晓，成为当时报纸批评遵循的方针（陈力丹，2018：179）。
当年报纸批评作为舆论监督的主要形式，遵循“开、好、管”的要求，那么今天更全面更深入的舆论监督是否还需要遵循这样的要求？“开、好、管”的要求虽然具有不同于今天的时代背景，但是对舆论监督的三个指导性要求没有变，即舆论监督首先必须要开展，其次还要开展得好，最后要被管起来。只是在党的十九大后，舆论监督被赋予了的新的涵义和功能，“开、好、管”的要求具有了适应中国特色社会主义新时代发展的内涵。
（一）“开”的新内涵：主体要全面
毛泽东提出要开展报纸批评时，讲到了一个反面情况，即“不开展批评，害怕批评、压制批评，是不对的。”对于这种反对舆论监督的现象，习近平2016年10月27日在十八届六中全会第二次全体会议上的讲话再次指出，长期以来党内存在的一个突出问题，就是不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象不同程度存在。在不少地方和部门，党内监督被高高举起、轻轻放下，成了一句口号（人民网，2017年1月3日）。毛泽东当时针对党内不开展批评、害怕批评和压制批评的党员和干部，主要通过党报的新闻工作者这个舆论监督的主体开展报纸批评。习近平继承和发展了这个观点，针对党内不愿监督、不敢监督和抵制监督的领导干部，不仅要通过党媒的新闻工作者开展舆论监督，而且还要通过互联网上的人民群众开展舆论监督。我国开展舆论监督的主体更加全面，既包括了党媒监督层面的新闻工作者，也包括互联网监督层面的人民群众。
习近平一方面强调党媒作为主流媒体的传播力、影响力、引导力和公信力，需要党媒新闻工作者通过日常的专业新闻报道，追寻真相，公布事实，激浊扬清、针砭时弊，形成舆论监督的先锋力量。另一方面，习近平重视人民群众通过互联网开展的舆论监督。能够广泛地汇集民意，听取建言，接受监督。开展互联网监督的人民群众分布在社会各个阶层，与新闻工作者相比，人口基数更大，离基层情况更近，表达渠道更多元，传播时效更快。人民群众通过互联网可以随时随地将假恶丑和真善美等现象进行“病毒式传播”，从而引起党媒和相关党政部门的关注。在全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体的新环境下，越来越多的人民群众参与到互联网监督中，成为群众监督的主要方式，也成为舆论监督的基础力量。
虽然党媒的新闻工作者和互联网上的人民群众在舆论监督实践中同为实施监督行为的主体，但是在互联网时代，人民群众通过互联网监督国家机关和国家工作人员、监督公众人物的门槛有所降低，互联网舆论的凝聚效应更加明显，使得舆论监督可以回归到重点制约监督公共权力的本质属性。人民群众已经从抽象意义上的舆论监督主体，转变为具有直接行动能力的舆论监督主体，可以直接运用多样化的媒体工具对国家和社会公共事务的信息发表评论、表达态度，舆论生成主体范围和表达空间得到极大拓展（李延枫，2017）。
（二）“好”的新内涵：评价要系统
毛泽东在谈到报纸批评要开展得好时，对党报及其新闻工作者提出了一个大致的评价要求，即“批评要正确，要对人民有利，不能乱批一阵”。这样的要求现在依然适用，而且有了符合当今时代发展的理论表述，“批评要正确”意味着舆论监督要“有正确的舆论”，“要对人民有利”则意味着要“以人民为中心”。当下舆论监督要开展得好，对舆论监督工作的评价要求就要更加系统，一方面是针对监督主体提出评价要求，既包括党媒的新闻工作者，也包括互联网上的人民群众；另一方面是针对监督对象的党员和干部提出评价要求。
第一，监督主体的评价要求。本文的评价要求是对新闻工作者和人民群众开展舆论监督的共同的总体原则性要求，不涉及各自的具体操作性要求。
对于监督主体而言，舆论监督开展的好坏首先在于是否坚持以人民为中心。习近平在“8·19讲话”中提出“树立以人民为中心的工作导向”；在“2·19讲话”中，再次重申“坚持以人民为中心的工作导向”；在2016年4月19日关于网络工作的讲话中，要求“网信事业要发展，必须贯彻以人民为中心的发展思想”。无论是新闻工作者还是人民群众开展的舆论监督，都要贴近人民群众的生活实际，发现、提出并推动解决与人民群众切身利益相关的社会民生问题，始终把保障人民根本利益作为舆论监督的出发点和落脚点。
舆论监督开展得好坏还在于是否坚持正确的舆论。2004年时任浙江省委书记的习近平发表文章《领导干部要欢迎舆论监督》就对新闻工作者提出明确要求，“做到鼓劲帮忙而不添乱”，而不是故意炒作可能引发社会风险的热点新闻，故意报道虚假新闻吸引关注（习近平，2007：55）。改革的深入尤其需要舆论监督。中国目前正处于社会转型期，这个时期利益相关性凸显，群体性矛盾增多。新闻工作者要做好舆论监督，必然需要马克思主义新闻观这把标尺来丈量。舆论监督如果把握不好，追求一时的轰动效应和耸人听闻，就会引起负面效应，不仅不利于问题的解决，反而会增加问题的复杂性。舆论监督要坚持与正面宣传相统一，其内容应该是正确的舆论，关乎改革发展稳定大局，着眼于发现和解决问题、推动工作，而不是吸引眼球，哗众取宠，传播先进文化、塑造美好心灵、弘扬社会正气，增强社会责任感，抵制格调低俗、有害人民群众身心健康的内容。
第二，监督对象的评价要求。毛泽东在谈到一些党员和干部害怕批评和压制批评的现象时，指出他们的行为是不对的。也就是说，党员和干部要欢迎和接受舆论监督。若一些党员和干部压制舆论监督，那么舆论监督就很难开展得好，甚至都有可能开展不了。
因此，对于监督对象而言，舆论监督开展得好坏与否首先在于党员和干部是否持有欢迎的态度。习近平（2014：65）很早在《把握好新闻工作的基点》一文中，就明确提出各级党组织和政府应“欢迎新闻工作者报喜也报忧”，运用舆论监督的武器，揭露和批评自身工作中出现的各种问题、腐败现象，尤其是各级党政系统的领导干部更要以“开放、开明的态度，正确对待新闻监督”。十八大以后，习近平再次强调领导干部对舆论监督要有欢迎的态度，要求“各级党政机关和领导干部对网上那些出于善意的批评，对互联网监督，不论是对党和政府工作提的还是对领导干部个人提的，不论是和风细雨的还是忠言逆耳的，我们不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取。”（习近平，2017：336-337）
欢迎舆论监督其实是一种相对被动的态度，习近平（2016：678）认为还需要更为主动的态度，就是要接受舆论监督，“能不能正确对待、自觉接受党和人民监督，是衡量领导干部党性修养水平的一个重要尺度。”2004年他就明确指出，党政机关的权力是人民赋予的，领导干部坚持为人民服务的宗旨，就必须自觉接受人民群众的监督，各级领导干部都要“欢迎舆论监督，主动接受舆论监督，运用舆论监督，改正缺点和错误（习近平，2007：55）。2009年他在中共中央党校的讲话中再次要求领导干部“要提高同媒体打交道的能力，尊重新闻舆论的传播规律，正确引导社会舆论，要与媒体保持密切联系，自觉接受舆论监督。”（中国共产党新闻网，2009年3月1日）主动接受舆论监督是党政部门和领导干部开展工作的有效保障，既可以有效批评和揭露偏差行为和丑恶现象，又可以有效反映社会问题，帮助发现和解决问题，使决策更加合理，使改革少走弯路（王仕勇，李进，2019）。
舆论监督开展得好不仅需要党和干部持有欢迎和接受的态度，还需要有切实的行动。习近平（2014：65）要求领导干部“对记者不应求全责备，要与新闻记者交朋友，把新闻监督看作对地方工作的支持，为新闻监督创造一个良好的政治环境。”领导干部与作为舆论监督主体的记者交朋友，实际上是他们在欢迎态度上的行动，也是他们“提高同媒体打交道的能力”，“要与媒体保持密切联系”的具体表现。至于接受态度上的行动，习近平要求领导干部在面对舆论监督时要闻过则喜，改进工作。2007年他在中央驻沪新闻单位和上海各大媒体调研时提出：“上海市委、市政府将一如既往重视、支持、关心大家的工作，创造良好的环境；以‘闻过则喜’的态度，全力支持舆论监督，运用大家意见，改进上海工作。”（中国新闻网，2007年5月18日）“闻过则喜”语出孟子，习近平对此引用是强调领导干部对批评要有发自内心的高兴，因为只有这样，才有可能听到其他意见，最终才能改进工作。
（三）“管”的新内涵：制度要保障
毛泽东认为报纸批评需要党委管起来。这里强调的是作为集体的党委，而不是党委的领导人。他曾在《关于健全党委制》的决定中指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”（毛泽东，1991：1340）在当时看来，对于报纸批评最好的保障就是党委的集体领导制度。但是，文化大革命后我国的很多制度被破坏，邓小平（1994：146）对此提出要用制度治理代替过去的人治，“使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”随着改革开放的深入发展，一些党员和干部面对舆论监督所揭示的新问题，陷入“本领恐慌”之中，还对过去全能全控的“人治”型管理模式存在路径依赖，依靠领导个人来“管”舆论监督，无视党内法规和国家法律，最终无法有效解决社会矛盾。对此，习近平要求完善党内法规，注重党内法规和国家法律的衔接和协调（中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室，2015：49）。
因此，当下舆论监督的最好制度保障就是健全和完善相关党内法规和国家法律。在舆论监督的党内法规保障方面，2004年《中国共产党党内监督条例（试行）》首次在党内法规中写入舆论监督，是舆论监督开始走向制度保障的重要标志。该条例第三章“监督制度”的第八节的名称就是“舆论监督”，包含两个条例：
第三十三条，在党的领导下，新闻媒体要按照有关规定和程序，通过内部反映或公开报道，发挥舆论监督的作用。党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。
第三十四条，新闻媒体应当坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果。
这两个条例侧重对新闻媒体的党性原则要求，对于领导干部强调“重视和支持”的态度。
2016年修订版时表述侧重有很大调整。该版条例第六章“党内监督和外部监督相结合”下不再设节，“舆论监督”的表述直接在第三十九条中：“各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督，利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用。”这次修订的变化主要有三点。
第一，舆论监督之前先强调社会监督（2004年版没有这个名词）。从表述来看，这里的舆论监督侧重新闻媒体的监督，社会监督侧重互联网上的群众监督。可见，后者的监督对党内监督的影响越来越大。这是因为2004年版颁布时新媒体还未兴起。
第二，在新闻媒体的要求之前先强调各级党组织和领导干部对待监督的态度，由过去的“重视和支持”变为“认真对待、自觉接受”。这说明党中央要求领导干部增强对待舆论监督的态度。
第三，这里的社会监督和舆论监督与第三十七条国家机关监督、司法监督以及第三十八条民主党派监督并列为党内监督和外部监督相结合的具体内容。这与后来十九大报告提出把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力，健全权威高效的监督体系的要求是完全相同的。由此可见，党内法规已将舆论监督纳入到更大制度层面的党和国家的监督体系中。
在舆论监督的国家法律保障方面，我国至今缺少专门的法律，不仅监管舆论监督的党政机关和主管部门难以依法管理,实施舆论监督的传媒和新闻工作者也不能依法操作（童兵，2015）。舆论监督的法律制度建设的基本路径需要适应时代的发展和变化，既要改革不适应实践发展要求的一些法律法规，又要把实践中行之有效的方针政策及时确立为制度，不断构建层次清楚、内容完整的舆论监督法律制度体系。按照习近平对制度体系建设的要求，需要做到“系统完备”“科学规范”和“运行有效”（本书编写组，2013：62）。
首先，舆论监督的法律制度要做到系统完备，就要避免零打碎敲调整或碎片化修补，必须注重顶层设计，明确宪法、专门法、其他法律法规之间的关系以及联动机制。这些系统完备的法律制度至少要包括以下内容，如完善新闻发言人制度、重大突发事件新闻报道制度、政务信息公开制度等；保护开展舆论监督的新闻工作者和人民群众的合法权益，保障其正当的采访报道权、人身自由和人身安全，惩处阻碍舆论监督的行为；防治舆论监督中出现的新闻敲诈、有偿不闻等行为。
其次，要做到科学规范，就必须具有科学依据，适应时代特征、国家形势和人民需要，符合国家治理的规律。有个地方法规值得一提，2004年《深圳市预防职务犯罪条例》首次以法规形式明确规定新闻媒体的舆论监督权（李桂茹，2005年1月1日）。该条例第十九条规定：“新闻工作者在宣传和报道预防职务犯罪工作过程中依法享有进行采访、提出批评建议和获得人身安全保障等权利。”“新闻媒体报道或者反映的问题，可能涉嫌职务犯罪的，有关部门应当及时进行调查，对其中有重大影响的问题，可以将调查处理情况向新闻媒体通报。”该条例还规定对于阻碍新闻舆论自由并造成重大影响的将追究刑事责任。
最后，要做到运行有效，就要增强舆论监督法律制度的执行力。对此，习近平明确指出：“制度执行不力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素，不讲责任，不追究责任，再好的制度也会成为纸老虎、稻草人。”（中共中央文献研究室，2014：29）因此，舆论监督的法律制度即使建立起来，还需相关部门和领导干部严格和有效地执行，做到“制度一经形成，就要严格遵守，执行制度没有例外。”（人民日报，2014年1月15日）
本文系简写版，参考文献从略，原文刊载于《国际新闻界》2020年第6期。
封面图片来自网络
本期执编 / 阿萨
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